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■要全面推进美丽上海建设迈向更高阶段，就要立足超大城市高质量发展、高品质生活、高效能治理，加快把高品质生态价值转变为高质量发展城市价值；立足对标最高标准、最好水平，把人民城市重要理念落实到生态之城建设实践中；立足成为全国标杆和示范城市，努力打造美丽中国上海典范。

■为深入贯彻落实中央和市委决策部署，上海市政协把开展“美丽上海建设情况”课题调研作为巩固拓展主题教育成果的一项重大任务来抓。根据市政协2023年度议政调研计划，由人口资源环境建设委员会牵头组织实施。在市政协主席胡文容的关心领导下，第一时间成立课题组，由市政协副主席黄震、虞丽娟领衔，会同市发展改革研究院联合成立课题组，从政府工作推进、市民民生感受两大维度，聚焦生态环境、能源转型、无废城市、公园城市、城市治理五大领域，深入开展调查研究。强化条块联动调研，在与市生态环境局充分沟通基础上，课题组加强与市区各相关职能部门、各区政协联动，深入基层一线了解第一手材料，共走访或座谈调研市、区两级80多家（次）职能部门及相关企业、行业协会等，实地考察“美丽街区”“美丽家园”“美丽乡村”“美丽园区”“一江一河”等49个示范点。充分发动委员群众参与调研，依托市区两级政协建立的政协委员工作站、界别委员工作室等平台，深入各级政协委员、界别群众及街镇社区、产业园区、中小学校等，开展问卷调查，回收4112份市民问卷和455份园区问卷。深入研讨交流，聚焦美丽上海建设的难点瓶颈问题，广泛听取市区各级政府部门、政协委员、相关领域专家学者的意见建议，共召开各类座谈会40余场，认真学习经验。课题组还先后赴苏州、北京、四川等地调研，学习借鉴经验。在充分学习研讨、广泛汇集意见、全面研究分析基础上，形成课题调研报告。

■调研报告强调，推进美丽上海建设正处于一个重要的历史关口，既要抓住机遇、乘势而上、加快推进，又要直面问题、系统分析、综合施策。为此建议：一是坚持规划先行，“近”“远”结合，提升卓越全球城市的生态成色；二是加快能源变革，“立”“破”并举，夯实超大城市独特的“双碳”底色；三是加快垃圾分类升级，“增”“减”联动，增强全域无废城市建设的发展亮色；四是践行人民城市理念，“魂”“形”兼备，永葆公园城市“以人为本”的温暖本色；五是强化推进合力，“统”“分”并进，彰显超大型城市现代化治理的上海特色。

美丽上海建设成效显著

经过多年努力，上海生态文明建设经历了从重点污染源治理到污染物总量削减、环境质量改善，再到迈向新时代大力推进生态文明建设等多个阶段。当前，美丽上海建设成效呈现出五个特点。

一是生态环境质量持续改善。蓝天白云同行、清风绿水相伴的美好生活正成为现实。大气环境保护方面，强化挥发性有机物、氮氧化物等多污染物协同减排，空气质量有明显改善；水环境保护方面，实施水污染防治行动计划，推动完善水质考核监督、信息公开机制，水污染防治基础设施能力实现全面提升；土壤环境保护方面，不断强化土壤安全举措，土壤环境风险得到有效管控；生态建设和生物多样性保护方面，新增森林、绿地、绿道和公园，城市生物多样性水平逐渐恢复。

二是绿色低碳发展方式加速转型。能源领域，煤炭占能源结构比重持续下降；产业领域，坚持以亩产、效益、能耗、环境论英雄；交通领域，积极推广新能源汽车；建筑领域，不断扩大绿色建筑规模等。

三是人居环境品质显著提高。“一江一河”以及“美丽家园”“美丽街区”“美丽乡村”建设全面推进，形成了一道道深受市民喜爱的城市风景线。“15分钟社区生活圈”在全国率先推进，市级、区级联席推进机制日益完善。

四是市民生态文明素养不断提升。“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，市民生态文明意识显著提升。垃圾分类引领全国新时尚，响应光盘行动、践行绿色消费、倡导绿色出行、崇尚节约简约等低碳生活方式逐渐被接受。

五是超大城市现代化治理能力不断增强。坚持用法治、市场、科技、政策组合施策，打造宜居、绿色、智慧城市的保障更加有力。在地方立法方面，建立了以《上海市环境保护条例》为统领，覆盖大气污染防治、饮用水水源保护、水资源管理、排水与污水处理、生活垃圾分类、社会生活噪声污染防治等重点领域的地方生态环境保护法规规章体系。在市场化治污方面，在全国率先推行环境污染第三方治理试点，积极推进生态环境导向的开发模式试点。在科技支撑方面，形成了全领域覆盖、多场景服务、广功能支持的生态环境智慧监测体系。在政策引导方面，推进生态环境损害赔偿制度改革，推动排污收费向环境税全面转变。在社会自治方面，在不断夯实企业环境治理主体责任和基层“最小单元”监管责任的同时，积极探索基层组织社会自治，加快实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。

美丽上海建设需要重点破解的问题

全面推进美丽上海建设是一项系统工程，需要立足三个维度来研判：一要立足超大城市高质量发展、高品质生活、高效能治理，加快把高品质生态价值转变为高质量发展城市价值。二要立足对标最高标准、最好水平，把人民城市重要理念落实到生态之城建设实践中。三要立足成为全国标杆和示范城市，努力打造美丽中国上海典范。当前，全面推动美丽上海建设迈向更高阶段，需要重点破解以下五个问题。

对标全球顶尖城市，生态环境质量短板仍突出。一是臭氧与PM2.5等空气污染物尚未形成明显持续下降趋势；二是水环境治理能力与实现生态之城目标存在差距；三是噪声污染、餐饮油烟等“家门口”污染，以及街头线缆零乱、快递助动车违规等“大城市病”治理水平与国际一流城市有差距。

能源结构绿色转型呈现明显的路径依赖。一是转型实施路径仍不清晰；二是政策引导推动还不强；三是能源消费绿色低碳化引导不够。

无废城市建设中源头减量和循环利用亟待突破。一是源头减量困境仍待破题；二是低价值可回收物回收利用率还不高；三是可回收物资源化体系不完善。

公园城市建设仍有堵点未打通。一是公园城市建设思路尚未实现一体谋划、融合推进；二是公园城市的工作推进尚不能满足群众的多元需求；三是公园城市的共建共治共享机制尚不完善；四是公园城市的后期运维机制尚缺乏可持续性。

推进美丽上海建设的合力有待增强。一是顶层设计和谋划有待完善；二是政策协同性有待全面加强；三是数字生态文明建设力度不够。

深化美丽上海建设的对策建议

推进美丽上海建设正处于一个重要的历史关口，既要抓住机遇、乘势而上、加快推进，又要直面问题、系统分析、综合施策。对标国际最先进的绿色理念，借鉴兄弟省市成功经验，立足上海实际，贯彻新发展理念，强化“四大功能”，深化“五个中心”建设，回应市民对更高品质、更多元化的生态供给需求，全面推进美丽上海建设，打造人与自然和谐共生的现代化国际大都市。

（一）坚持规划先行，“近”“远”结合，提升卓越全球城市的生态成色

优良的生态环境品质是全球城市的发展基础和战略资源，也是城市软实力和国际竞争力的重要体现。对标美丽中国建设的目标任务，形成量身定制的美丽上海建设道路范式和创新路径，为推动全球城市可持续发展和改善人居环境提供“上海范例”。

在体现前瞻性上，要紧跟时代、放眼世界，紧扣超大城市资源环境约束紧、市民公共服务供给需求高、现代化大都市生态环境责任大等特征，对标国际最高标准、最好水平，推动上海由全球环境治理参与者向引领者转变。着眼于“3060”“双碳”目标，实现国土空间规划的“三区三线”与绿色低碳转型发展紧密“嫁接”。在政策体系上厘清生态空间、农业空间的碳汇发展思路。在新区规划、旧城改造中尽可能设计提升绿化率，注重引进和培育高碳汇植物品种，增加相同面积上植物的碳固定效率。着眼于提升城市“韧性”，加大海绵城市建设力度。在市级层面组建海绵城市专门建设管理机构，协调整合各区资源，进行顶层设计、落地分段实施；贯穿全过程进行监督管理，如环评、规划设计、实施、运维、后期评价考核阶段；针对海绵城市全寿命周期，统一不同场景应用的指导细则、标准等；优化城市环卫、能源、消防、蓄水等韧性城市建设必需的基础设施布局。着眼于提升城市智慧，推动市区两级共同构建完善高水平生态环境智慧监测体系。巩固提升环境预警监测、碳监测、新污染物监测等重点领域监测能力，全面加强生态环境监测感知、数据汇聚融合和智慧应用水平，加快推进本市生态环境监测体系与能力现代化。

在加强协调性上，要坚持建设美丽上海一张蓝图绘到底，增强政策统筹性、协调性，形成有效合力。深入贯彻落实中央和市委战略部署，编制美丽上海建设的发展规划纲要，与2035城市总体规划、“十四五”规划纲要及相关专项规划相衔接，为上海强化“四大功能”、推进“五个中心”建设提供有力支撑。优化完善美丽上海建设的空间布局，统筹规划推进中心城区、郊区新城、新市镇、乡村地区美丽上海的空间底板。编制“一江一河”两岸功能提升规划，进一步做深做细城区街道空间、老旧社区和城市边角空间的环境设计，强化屋顶第五立面的景观协调设计等。统筹协调好耕地保护、生态保护红线与生态绿化建设挤占国土空间资源的矛盾，解决好“建绿占耕”等问题，科学找到平衡点。

在保持坚韧性上，要始终坚持生态优先，用“绣花般”的精细功夫继续打好蓝天、碧水、净土污染防治攻坚战，深入高效治理“城市病”。

（二）加快能源变革，“立”“破”并举，夯实超大城市独特的“双碳”底色

按照国家总体部署要求和上海实际情况，坚持“通盘谋划、先立后破”原则，把握好能源安全与清洁能源供应，进一步优化能源结构、提升清洁能源供应量。要着力从供需两侧加快推动能源结构绿色转型和需求精细化管理，加强机制保障和市场政策支撑，持续擦亮超大城市独特的“双碳”底色。

一是着力完善能源供应体系。加大政策扶持力度，根据产业发展周期，引领产业健康科学发展，持续优化能源结构。市外积极争取国家支持，抓紧锁定相关“沙戈荒”大基地，加快推动外电入沪直流输电通道纳规落地。加快推动“光伏+”工程建设。进一步加强探索大规模海上风电发展。赋能氢能快速发展。

二是着力提升需求侧用能服务能力。合力打造区域层级虚拟电厂。在市域层面，发挥特大型城市商业建筑密集聚集特点，对原有区级公共建筑能耗监测平台进行功能升级，夯实构建区域虚拟电厂数字底座，加快聚合建筑类负荷资源，推动构建区域虚拟电厂，实现电力供求之间的“源网荷”互动和智慧协同。在长三角区域层面，聚合区域内新型储能、分布式光伏、非生产性空调、风光储充微电网等各类分布式资源，开展虚拟电厂多功能联合调控，在区域间同步实现调频、直控等快速响应，合力打造虚拟电厂发展的“长三角方案”。挖掘可调节可中断负荷资源，提升需求侧调节能力。全面排摸可调节可中断负荷资源，建立健全需求响应资源库。严格执行夏季空调26摄氏度控制标准，引导全社会参与节能降耗。研究建立居民低碳用电碳普惠方法学，明确交易监管、平台搭建、实际操作等相关主体权责，开展居民“碳普惠”示范应用。细化和完善分时电价机制，优化引导错时错峰用电。聚焦重点领域，推进节能节电。大力推动既有建筑节能低碳改造，加快推进超低能耗建筑规模化发展。建立智能化充电设施标准体系，提高充电设施智能化水平。

三是探索完善能源绿色转型推进机制。积极出台政策试点布局转型金融。研究探索转型金融标准，逐步推出各类金融产品共同适用的转型金融标准。针对企业转型技术路径规划难点堵点，研究编制转型金融目录。健全企业碳核算体系，探索构建地方对碳排放和碳减排等气候类信息披露监管试点，主动参与制定和试用全球可持续信息披露标准。探索在地方层面形成跨部门信息共享与联动机制，推动市场高效规范监管。率先探索开展转型债券信息披露管理试点，为国家实现“双碳”目标提供上海经验。

（三）加快垃圾分类升级，“增”“减”联动，增添“无废城市”建设的发展亮色

把握好源头分类“减量”和资源循环能力“增强”的关系，进一步提亮垃圾分类“城市名片”，引领绿色低碳生活新时尚，聚力打造“无废城市”建设的发展亮色。

一是扎实推进源头减量。以“三个突出”为依托，促进生活垃圾全程减量化。源头环节突出服务品质，提升源头减量的可参与性。提升可回收物体系便捷度，优化可回收物回收服务品质。鼓励有条件的商务楼宇等公共场所细化可回收物收集容器设置，拓展可回收物精细化分类试点成果。中转环节突出智慧赋能，提高过程减量的可控性。逐步实现全程智慧化监管，鼓励各区中转设施安装智能探头和垃圾分类单车称重等智能感知设备，提高湿垃圾转运设施监控能力。末端环节突出整合协同，增强末端减量的可能性。深化低价值可回收物差异化补贴政策，合理确定减碳效果较好的品类，做到“应收尽收”。聚焦先进制造业、食品加工业等重点领域试点建立生产者责任延伸（EPR）制度，推动生产流通环节源头减量。从家用电器、报废汽车、动力电池等特定固废物品入手，出台地方的EPR法规或政策，建立废弃物回收基金。在上海本地企业及产地在上海的生产企业试行，鼓励企业强化生态设计，主动开展报废产品的回收和资源化利用。探索建立更严格的快递、生鲜、外卖等包装减量制度，完善绿色包装制度规范。尽快完善快递、生鲜、外卖等包装及塑料制品等领域的绿色设计、包装团体标准。在包装物上增加提示居民的可回收标识。设立包装物回收基金（如从外卖的打包费中扣除20%），引入第三方机构（如市供销社），面向生鲜、外卖、电商平台提供包装废弃物回收、处理服务。探索开展“无废细胞”工程。进一步挖掘各街镇、园区、村等基层单位在创建工作中的潜力和特色，推进绿色社区、绿色家庭、绿色学校等创建活动，明确建设指标任务，与各区、镇、村三级生态文明建设考核目标体系衔接融合，充分发挥其重要载体作用。

二是加强资源循环利用。构建低价值可回收物回收利用“上海模式”。发挥国企、民企各自优势，共同推进可回收物资源化设施“功能互补型”“产业集聚型”布局试点。依托生活垃圾分类企业的网络和运输优势，指定环卫公司负责低值可回收物收运，避免重复建设和运输工具的低效使用。在末端加工利用环节，发挥专业企业优势，由专门的再生资源回收利用企业从事低值可回收物分选加工利用。加强分拣中心建设，提升精细化分类回收水平。在老港基地新建综合性绿色分拣中心，用于建设大型再生资源交易、物流、分拣、加工基地，主要接纳废玻璃、废纸、废塑料、旧衣物等低附加值废弃物，辐射长三角的大型资源循环物流转运中心。提升可回收物主体企业服务能级，健全可回收物回收利用体系。积极培育科技研发创新与转化能力强、经营管理规范、市场前景好的可回收物循环利用、处理处置的骨干企业，提升回收企业集聚度和服务能级，鼓励新业态、新模式发展，提高回收行业标准化、规范化和信息化水平，实现可回收物产业链、价值链、创新链有效协同。加强科技创新引领，提升资源综合利用水平。结合“双碳”战略机遇，深入研发基于碳中和理念的资源化和再制造关键技术，开展生活垃圾制备氢气、湿垃圾低碳利用关键技术与核心装备、多源废物协同处理与生产生活系统循环链接等技术研究与示范。集中开展环保化再利用废建材、新能源再生资源回收利用等关键技术攻关，建立健全回收技术标准体系。拓展湿垃圾多元利用途径，完善衍生品市场准入机制。完善湿垃圾资源化配套标准，强化原料质量控制和产品质量检测，规范湿垃圾资源化产品加土壤调理剂和有机肥在农田土壤改良与园林绿化的应用，有效管控耕地土壤污染和食用农产品安全风险。大力发展生态循环农业。探索畜禽粪污、秸秆、厨余垃圾、尾菜等多源有机废物“协同回收—利用—自然循环”综合利用模式，加快推动废旧农膜和农药包装废弃物回收，提高农业废弃物处置能力。

（四）践行人民城市理念，“魂”“形”兼备，永葆公园城市“以人为本”的温暖本色

以人民城市理念之“魂”，塑公园城市之“形”。打破城市空间藩篱和体制机制障碍，做强公园城市人文功能复合，让城市风貌与公园形态交织相融，着力打造亲民、亲自然的公园城市。

一是坚持开放亲民，打造人与人、人与自然无界畅通、心灵互动的自然之城。借鉴新加坡从“花园城市”到“自然城市”的发展思路，将散落在城市各处的公园系统、森林系统、水域空间相互连接形成网络化、一体化的自然空间，形成无处不在的城市自然生态。充分利用可改造绿色空间，把老港固体废弃物综合利用基地纳入“千园工程”，打造绿色低碳循环经济主题公园或循环经济特色小镇。加快附属空间的对外开放，从党政机关事业、国有企业入手，鼓励更多单位把围墙打开。积极促进公园延时开放或全天候打开，拆除公园围墙，做到家门口有公园、有山水。将公共空间与社区多元活动空间相结合，发挥城市公共绿地生态、文化、景观和游憩的复合功能，为市民提供可亲近、可参与、可展示的高品质空间。

二是彰显文化底蕴，打造具有中国韵、海派文化味的文明之城。做足文化这篇大文章，充分挖掘与开发城市文化资源，为美丽上海建设引入源源不断的活力与人气。做“活”历史风貌保护，深化创新历史文化建筑保护、传承和活化利用的模式，实现其与社会文化、民生改善和经济发展之间的多元共赢，让上海水乡古镇、工业遗存、历史建筑的文化价值不断焕新传承，社会知名度、美誉度、影响力不断提升，进一步打响与现代化国际大都市相匹配的具有世界影响力的文化品牌。用艺术点亮城市，让城市涌现更多文化地标，不断提升城市形态之美。实施“美丽上海”艺术计划，加强城市公共艺术政策法规制度的设计与制定，形成居民、政府、艺术家、企业等多方合力的决策共享机制；对公共艺术性质、类型、投资、审批、实施的管理作出制度性的安排，使其成为区域城市更新、改造的硬性指标和指导性法规。研究打造“城市公共艺术资料和数据中心”，以数字化的手段，记录与传播城市艺术记忆，有效回应公众和游客对城市人文的热爱与探知。绘就上海城市公共艺术地图，有机串联城市雕塑、装置、壁画、景观、建筑、非物质文化遗产与工业遗产等公共艺术，打造让市民可游、可玩、可学习、可打卡的独特都市艺术线路。汇聚全球艺术智慧，加大大型公共艺术作品创作力度，打造最具创意、最具活力、最富魅力、最能代表上海城市精神品格的艺术作品。积极培育新时代新型上海市民文化，充分展现城市人文素养之美。引导和强化市民群众主人翁精神，增强公众的环境意识和责任感，将“美丽意识”镌刻进市民的日常生活和行为规范中，做到内化于心、外化于行，不断拓展城市文明的内涵和场景。深入践行全过程人民民主，让市民充分参与美丽上海建设，做美丽上海建设的谋划者、实践者、监督者、宣传者。

三是立足以人为本，打造与市民需求紧密贴合、共治共享的人民之城。要坚持人民城市为人民，以社区服务优化升级更好回应市民需求，以公共服务设施提质扩容进一步带动城市更新，着力打造功能完善、业态齐全、全年龄段友好的“15分钟社区生活圈”。要坚持人民城市人民建，践行全过程人民民主，建立政府、企业、社区、居民多方共治机制。通过优化协商议事平台，自下而上地形成包括垃圾分类、绿色环保、医疗保健、扶老助残、治安防范等在内的社区公益项目需求清单，建立起服务项目供给与社区居民需求的双向对接机制。参照浦东经验，积极动员国企、民企等多方力量全面参与“美丽乡村”示范村建设，扩大企业与乡村结对的试点，盘活各区乡村的存量资源，大胆创新发展模式，通过企业与乡村共建进一步推动“美丽乡村”建设工作。

（五）强化推进合力，“统”“分”并进，彰显超大城市现代化治理上海特色

全面推进美丽上海建设是对传统城市建设管理方式的巨大挑战，要切实贯彻新发展理念，立足全局统筹谋划，强化统筹推进合力，更好地促进部门协调、政策联动和上下协作，打造超大城市治理现代化的“上海方案”。

一是加大组织统筹力度，保障建设工作高效推进。把握好城市战略定位，在全市层面建立强有力的统筹保障推进机制。要提升推进美丽上海建设的组织领导力。可借鉴北京设立城市管理委员会和成都设立市公园城市建设管理局的思路做法，强化市生态文明建设领导小组的决策议事职能，实化推进美丽上海建设的专门机构，打破政策不协同的壁垒和部门多头管理的障碍。同时，对美丽上海建设涉及的农林水路桥等建设项目，要加大规划资源统筹，优化土地指标配置，必要时可探索试行用地指标全市（跨区）调剂。

二是细化社会责任分工，打造多元共建共治共享新格局。在政府层面，制定美丽上海建设指标体系。编制自然生态、绿色经济、人居环境等领域阶段性规划建设量化指标，提出各部门和各区的建设目标，并细化为各部门年度行动计划，制定任务清单、分解责任、强化协同与考核，把规划蓝图变为“施工图”和实景图；加强第三方评估，完善相关项目建设投入和长效运维机制。在市场层面，打造与“碳普惠”机制相适应的节能减碳场景。可借鉴成都市“碳惠天府”做法，出台低碳场景评价规范，优先从文旅、酒店、商圈等消费者较多的场景试点，明确获得验收的低碳商家的权利，激励更多企业参与打造低碳场景；鼓励公众在低碳场景消费打卡时参与平台碳积分活动。在公众层面，积极倡导绿色低碳公民行动，使用户各方面的低碳行为均可得到价值量化。编制颁布全民节能减排手册或绿色低碳生活指南，积极宣传绿色生活科学方法；鼓励广大市民参与绿色账户“捡拾碳足迹”记录活动，探索开展个人碳积分排名，低碳生活自愿承诺，引导群众从身边点滴小事做起，逐渐养成绿色低碳行为习惯和生活方式。

三是加强区域协同治理，助力美丽长三角建设。加强长三角区域共保联治，持续完善大气、水环境协同治理机制，着力强化船舶、集卡及非道路移动机械等移动污染源协同治理。协调推动苏浙沪共同划定跨界饮用水水源保护区协同划分，积极争取高位综合统筹协调示范区水源保护立法，国家层面将长江口—杭州湾水环境评价作为长江大保护成效重要考核指标。加强危废处置合作，实现区域危险废物污染共治，充分利用危险废物处置正处于技术创新发展的关键时期，积极推动长三角地区协同创新危险废物处理技术，充分利用长三角各地剩余处置能力。全面加强三地在监测、科研、信息共享、应急协同等方面合作，形成污染源、风险源清单和协作机制工作措施。进一步加长江大保护力度，联合打好长江“十年禁渔”持久战。