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■面对当前科研范式的快速变革和内外部环境的快速变化，对标全球主要科技创新中心城市发展水平和建设具有全球影响力科创中心的紧迫要求，上海在打造富有活力的创新生态方面还面临创新全链条加速机制存在裉节堵点、科技创新的风险共担机制尚未形成、创新生态活力激发不足等问题。

■根据市政协2023年度议政调研计划,科技和教育委员会负责开展“完善风险共担和全链条加速机制着力打造富有活力的创新生态”重点课题调研。科技和教育委员会会同市科学学研究所成立课题组。今年2月份以来，课题组抓早、抓紧、抓重点，先后赴北京、杭州、合肥、广州、深圳、东莞、苏州、无锡、南京及本市多处开展调研，走访考察了大学、科研院所30余家、创新型企业50余家，走访园区和政府部门20余次，组织召开专题座谈会60余次，吸取经验、聆听诉求，广泛收集各方意见建议。

■课题组认为，上海建立健全创新的风险共担和全链条加速机制，打造富有活力的创新生态，需要“面”上优化、“线”上贯通、“点”上聚焦。课题组提出完善创新全链条加速机制，贯通双向链接快车道；健全创新风险共担机制，促进创新要素高效配置；营造活力迸发的创新生态，打造科技创新“核爆点”等建议。

科技创新支撑上海率先实现中国式现代化，是上海继续当好改革开放排头兵和创新发展先行者的关键。

课题组立足调研情况，对标国际最高水平，开展全球科创中心城市比较研究，基于全链条创新理念，紧扣科技创新发展的重要领域、关键环节与核心机制，对上海科技创新发展做了战略思考和系统分析，了解掌握现阶段上海完善风险共担和全链条加速机制，着力打造富有活力的创新生态的条件机遇，明确建设发展面临的挑战与问题，提出对策建议。

上海科技创新发展的基础优势

党的十八大以来，上海始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平总书记在上海考察时的重要讲话精神和“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的重要指示精神，对标“四个新”“四个第一”的要求，围绕高水平科技自立自强，深入推进上海科创中心建设，在全面形成国际科技创新中心基本框架体系的基础上，加快向形成核心功能跃升，为上海打造富有活力的创新生态形成了建设基础和有利条件。

（一）支持创新的制度体系框架基本形成

通过近10年的科创中心建设，上海形成了以“推进科创中心建设22条”为总领、科改“25条”为主线、《上海市促进科技成果转化条例》和《上海市推进科技创新中心建设条例》为法治保障，各重点领域配套政策协同发力的创新制度体系，有效推动了上海科技创新事业发展。

在提升基础研究能力方面，加快构建多渠道基础研究投入机制，积极探索“基础研究特区”和“探索者计划”，赋予基础研究自主权。重点围绕为科研主体和人才“松绑”“解绑”，出台《关于本市进一步放权松绑激发科技创新活力的若干意见》。优化“揭榜挂帅”攻关机制，扩大“经费包干制”试点，科技伦理和科研诚信体系不断健全。在关键核心技术攻关方面，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制在上海的落地应用。在市场导向的科技成果转化方面，加强制度建设，在赋权改革试点单位免责机制、技术转移机构收益分配等领域出台了一系列改革举措。在金融支撑科技创新方面，强化科技金融服务的支撑力度，2023年出台《上海银行业保险业支持上海科创中心建设行动方案》。在引聚高水平科技人才方面，先后出台人才20条、30条、人才高峰工程行动方案等一系列重要政策文件，推出“人才高峰工程”等高端人才计划，并进一步完善青年人才支持培育体系。

（二）战略科技力量保持内涵式增长

上海战略科技力量进一步壮大，国家实验室、科研机构、研究型大学、科技领军企业“四路大军”作用日益显著。国家实验室初步形成“3+4”总体格局，已建成张江、临港、浦江3家国家实验室，积极筹建合肥、广州、苏州及汉江4家国家实验室基地，集聚两院院士18人、海外人才196人。全国重点实验室重组迈出坚实步伐。

（三）创新生态活跃度逐渐显现

创新创业生态体系更具活力。截止2022年，高新技术企业快速增长至2.2万家，78家上海企业登陆科创板，市值1.3万亿元居全国第一，累计设立跨国公司地区总部891家，外资研发中心531家，继续保持中国内地跨国公司地区总部最为集中城市的领先地位。园区、研发机构、高校、企业等实现创新联动，研发与转化功能型平台支撑效应不断显现。国内外高水平创新合作网络不断拓展，以上海为龙头的长三角科技创新共同体引领“长三角一体化”向纵深迈进。

上海打造富有活力的创新生态面临的问题瓶颈

当下，科研范式变革和内外部环境快速变化，科技实力日益成为影响世界新一轮大发展大变革大调整的关键变量和决定性因素。未来10年是上海科技创新中心建设从形成基本框架体系向实现功能全面升级的关键跃升期，要求我们坚持国际视野，遵循科技创新发展规律，把握科技创新发展的背景趋势：一是体制机制改革进入“深水区”。支持全面创新的基础制度尚未完善，“海面以上”的顶层设计具备雏形，但是还有更多“海面以下”的堵点痛点亟待疏通。制度创新如何促进有为政府和有效市场的高效协同，投资如何平衡风险共担和保值增值，考核如何兼顾充分激励和有效约束等问题还需探索。二是科研范式深刻变革。人类发展进入“大科学时代”，学科交叉融合加速，新兴学科不断涌现，前沿领域不断延伸，技术迭代不断加快，传统意义的基础研究、应用研究、技术开发和产业化的边界日趋模糊，科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限。“真正的玩家在玩边界”，变革式创新、颠覆式创新才能真正引领下一轮浪潮。上海不主动造势，就难以抓住科研范式变革下换道超车的历史机遇。三是国内外科技竞争格局剧变。科技的竞争已成为国际关系对抗性竞争的主要角力点。国际形势风急浪高、国内发展如火如荼，尽管上海具备了比较坚实的基础，但基础研究能力“不够冒尖”、“卡脖子”关键核心技术“受制于人”的局面还未得到根本性改善，脱钩断链带来负面影响的烈度、深度、持续度将进一步凸显。科技创新理念亟需从补短板式的“全民健身”，转向发扬长板式的“奥运争冠”，塑造标杆，把握主动，以应对巨大不确定性和外部压力。

与全球主要科技创新中心城市发展水平和建设具有全球影响力科创中心的要求相比，上海还存在差距，要完善风险共担和全链条加速机制，着力打造富有活力的创新生态还面临以下问题：

（一）创新全链条加速机制存在裉节堵点

在0—1原始创新阶段，对基于目标导向和自由探索的基础研究关注和投入“不够多”。尚未形成基础研究战略布局，尚未建立符合不同类型基础研究规律的选题立项、投入方式、科研管理、评估评价等决策机制和资助模式。

在1—10创新加速阶段，关键核心技术攻关机制探索“不够深”。共性技术、底层技术的联合攻关动员能力弱、创新主体间协同能力不足。上海在推进有组织的科研和新型举国体制的地方路径上还有待深化，调研中有机构反映，目前缺少对在沪战略科技力量的顶层协同与动员机制，战略科技力量与政府、社会、市场尚未形成合力。

成果转化动力“不够强”。职务科技成果在国资管理上“细绳子”仍没有解开，成果转化尽职免责和负面清单制度亟待进一步确立。新型研发机构协同机制不足，尚未形成改革合力和政策叠加优势，缺乏突破性支持、放权松绑不到位，引导各类创新要素形成创新合力的能动性不够，组织跨领域、跨学科的协同攻关能力不足。高质量孵化器培育有待强化。

在10—0创新回溯阶段，前瞻布局意识和能力“不够足”。科技企业无法从需求侧的应用回溯到基本的科学问题。上海还缺乏能够基于应用场景牵引完成研发布局的创新型企业。当前上海科创力量依然以高校、科研院所为主，企业作为科技创新主体的作用没有充分发挥，企业还没有真正成为科技创新的“出题人”“答题人”“阅卷人”。

（二）科技创新的风险共担机制尚未形成

科技创新是高风险活动，越是对生产力发展具有重大突破意义的创新，其风险程度往往越高。只有建立健全风险共担机制，各种创新资源的投入才能实现效率产出的最大化。调研发现，上海科技创新风险共担机制尚未形成，创新全链条中各类创新参与者面临不同的风险挑战，存在科学家不敢干、资本不敢投、企业不敢闯、政府不敢支持的问题。

鼓励科学家心无旁骛开展高风险研究的机制尚未形成。人才评价“破四唯”不彻底，“立新标”未到位，评价制度功利导向明显，以论文、项目、获奖为导向的评价体系只能反映数量，无法评估研究对重要基础科学问题的贡献，无法为做真正解决科学问题研究的科学家提供“甘坐冷板凳”的安全感和“十年磨一剑”的耐心。青年研究者在“非升即走”压力下为了满足当前评价体系，容易追热点，无力承担开展高风险基础研究失败的后果。“高风险高回报”研究的资助体系缺位，冷门的、非共识项目难以得到支持，研究人员不愿坐、不敢坐“冷板凳”，倒逼科学家追求稳妥追求渐进式研究，难以坚持围绕重要科学问题不断探索。

资本作为科技创新的驱动力发挥不足。金融中心与科技中心尚未形成强大合力。前沿硬科技、高风险技术缺乏市场化资本投入支持，创新创业天使投资、风险投资仍不能满足需要，二级市场汇聚产业创新资源能力有待提升。政府引导基金的规模和影响力有限，投资决策机制有待优化。

国有企业创新动力依然不足，受考核评价机制所限，对投入较多、风险较高、周期偏长、难度较大的创新活动存在诸多顾虑。科技型企业开展股权和分红激励不到位，以创新为导向的国企考核评价体系和国资管理制度和容错机制还需进一步探索。

（三）创新生态活力激发不足

对比美国硅谷“热带雨林”式的创新生态和北京、深圳等国内科创头部城市，上海创新生态活力激发有所欠缺，在创新资源、创新主体、创新成果和创新治理等方面仍需优化，距离打造富有活力的创新生态依旧任重道远。

上海创业生态的绩效、知识、人才与经验评分处于全球领先行列，表明上海创业融资表现、知识传播以及人才供给方面具有全球竞争力。但在诺贝尔奖、菲尔兹奖等一些顶尖科技奖方面，上海尚未实现零的突破，尤其缺乏具有世界影响力的顶尖人才。有利于青年人才“挑大梁”“唱主角”的科研任务组织机制尚未健全。部分人才计划和科研项目年龄限制过多，导致人才投入过多精力在职称评审、项目申报、“帽子”申请上。应对新的国际形势和变化，缺乏海外顶尖人才超常规引进举措。

企业创新主体作用尚需强化。专利全球布局少，高质量专利占比较低是上海科技创新赋能高质量发展的短板。《2022年国际大都市科技创新能力评价》数据显示，尽管上海PCT专利年度公开数量在50个全球大都市中排名从2010年的第17名上升到2021年的第7名，但是综合专利影响力前10%的高质量专利占比仍然较低。上海在十大新兴技术领域公开的PCT专利累计4147件，排名全球十大科创城市中的第5位，但与位列前三的深圳、东京、北京差距较大。同时，上海的创新领军企业匮乏。

在创新成果方面，原始创新和技术突破不够亮眼。对比全球顶尖科创城市和北京等国内科创城市，在基础研究领域依然缺乏开辟学术新思想新理论、引领科学研究新范式的世界级原创成果，领跑世界的领域还不够多，应用价值还有待增强，关键核心技术攻关亟待突破，底层技术突破力度还不够。

在创新治理方面，科技创新治理的整体效能仍需优化。系统谋划科技战略布局的机制尚未建立。对科研范式、前沿科技、产业方向的前瞻思考、研究的意识和捕捉变化的能力不够强，缺乏适应科研范式变革要求的决策逻辑和组织模式。上海跨部门重大科研项目“共同凝练、共同设计、共同组织”机制尚待健全，财政科技投入分配使用机制有待完善，审计和评估问效机制尚需遵循科技创新规律，全链条科技管理模式、制度框架和运行机制需加快健全。

着力打造富有活力的创新生态的对策建议

面向2035年上海基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的目标，上海建立健全创新的风险共担和全链条加速机制，打造富有活力的创新生态，需要“面”上优化、“线”上贯通、“点”上聚焦。要在“面”上厚植创新土壤、优化创新生态，全面提升创新治理效能的同时，在“线”上贯通创新全链条加速机制和全链条风险共担机制，最后才能聚焦优势区域和重点领域，集聚要素、提升能级，引爆科技创新“核爆点”。

（一）完善创新全链条加速机制，贯通双向链接快车道

一是持续优化“从0到1”基础研究的资助模式和评价机制，凝练并支持真正有创新意义的科学问题。探索适应基础研究发展的科研资助新机制和项目支持机制，如“高风险高回报（HRHR）”项目资助计划，重点支持亟需“推一把”的研究，推动研发突破。推广“基础研究特区”，扩大试点范围，延长评价周期，支持试点单位在项目遴选、人才和成果评价、创新容错等方面自主探索。借鉴已有32位诺贝尔奖获得者的美国霍华德·休斯医学研究所，采取“投人，而不是项目”的资助方式，发挥科学家创造性。在基础研究投入方面，既要加大财政投入强度，比如《深圳经济特区科技创新条例》规定“市政府投入基础研究和应用基础研究的资金应当不低于市级科技研发资金的30%”，也要积极发展功能性的科创基金，比如北京成立总规模300亿元的北京科创基金，其中50%投资原始创新，“双管齐下”增加高风险基础研究的资金支持力度。加快探索设立上海市自然科学基金委员会，吸引企业和社会资金投入。

二是持续贯通“从1到10”的技术突破、成果转化通道。建议围绕上海“3+6+4+5”重点产业领域，贯通“从0到10”的科技成果转化渠道，强化需求导向，探索高校学科与产业互动的技术转移孵化新模式，探索推广“概念验证中心”“中试基地”，用好高校、科研院所这股科技创新源头活水，如浙江大学启真创新概念验证中心开展有组织的科技成果转化，以概念验证构筑全生命周期科创赋能体系，依托浙江大学承接国家、省、市各级战略科技任务形成的科研成果“富矿”，相比传统的苗圃和孵化器，追求在“更早期、更主动、更广泛”地挖掘、对接项目，通过概念验证，进一步衔接相应资源渠道，生产可流通、可商业化的产品。变革孵化理念，建议推进孵化器专业化、市场化、全球化转型，如聚焦生物医药领域的飞镖孵化器，构建多层级的研究型创新转化生态；建议培育一批具有国际影响力的高水平新型研发机构，探索与科技创新规律相适应、与国际接轨的多元化投入主体、现代化管理制度、市场化运行机制和灵活化用人机制；持续增加高水平孵化服务人才供给。

三是持续优化“从10到0”的选题机制。建议强化企业科技创新主体作用，升级“探索者计划”、用好“联合基金”，强化提升头部企业“出题人”作用，提升“从10到0”基于需求的重大科学问题和关键技术问题的选题机制。更加聚焦国家战略、上海需求，对标“3+6+4+5”产业领域的关键技术需求倒逼应用基础研究。充分发挥头部企业等基础研究联合资助方在立项选题和指南论证等方面的“出题人”作用，共同围绕产业界和工程界提出的重大需求和瓶颈问题，凝练出“卡脖子”现象背后的关键科学问题、核心技术难题，由企业牵头联合高校和科研院所开展科研，有效贯通原始创新、集成创新与开放创新，深度融合创新链、产业链。

（二）健全创新风险共担机制，促进创新要素高效配置

创新加速过程中，主体承担的风险不可避免，需有政府、主体、资金、人才等各类创新活动参与者风险分担和精准匹配，构建形成多主体融合的风险共担机制，优化创新资源配置：

一是政府政策更给力。分区域、分领域、分阶段为各类创新主体创造好的预期。优化财政科技投入分配、协调管理、评估问效的运行管理模式，如在大力关注“揭榜挂帅”的同时，更要关心“解绑挂帅”，充分下放自主权。将培养本土的优秀企业作为一项极端重要的工作来抓，与其在企业发展末端“减税”“奖励”，不如在前端持续、稳定、积极地营造友好的营商环境。建议“组团式支持”，即牵头部门带着好项目到各委办奔走相告，尽力为企业创造应用场景，协调各方资源把好企业拱出来、留下来。发挥企业家作用，特别珍惜成功的连续创业者、调整对国企干部的管理方式。

二是创新主体更发力。协同国家实验室、科研机构、研究型大学、科技领军企业“四路大军”之力。支持在沪国家实验室、全国重点实验室、高水平研究型大学、国家科研机构、新型研发机构及科技领军企业等战略科技力量与市场主体间的统筹协同、融通创新。建议新创增量，培育本土科技领军企业，构筑底层技术和产业生态，精准施策，全面提升民营企业获得创新资源的公平性和便利性，健全责权利统一的国企领导人和科技人才股权激励机制，鼓励引导外资企业加强在沪研发力量的建设。推进一批瞄准世界前沿领域的新型研发机构的建设和发展。激励存量，推动复旦、交大等高水平研究型大学与未来产业契合的新兴前沿学科建设，充分发挥聚焦根本性科学问题的新型研发机构潜能。强化战略科技力量与市场主体的统筹协同与融通创新。

三是资本投入更有力。发挥政府、市场、社会多元力量设立多种类型基金，积极引导“投早投小”。加大财政投入强度，积极发展市场化的早期科创基金，双管齐下推动高风险基础研究的资金支持。积极引进和培育具有定价及资源整合能力的天使基金，为“更早”“更小”的初创型科技企业提供“雪中送炭式”的精准支持。探索用市场化手段优化政府引导基金运作机制。理顺国资投资逻辑，健全风险分担机制，引导培养长期资本和耐心资本。以“填空式”投资关注“产业链最上游、价值链最顶端、技术体系最底层”的硬科技领域。探索颠覆性技术创新发现、筛选、评价和决策的有效机制。形成有利于培养长期资本和耐心资本的考核机制，营造良好的创投生态。优化国有投资机构的考核追责机制，探索“改革沙盒”监管制度，推动尽职免责落实落地，让国资“敢投”。加强项目的技术分析和评价体系建设。进一步提升投后服务，如扩展投资项目份额退出通道，将上海创投作为金融综合改革的重点领域，让创新、创业与创投的联系更加紧密。

四是创新人才更出力。全力引育战略科技人才和团队，建议出台引进“顶尖人才”专门计划，配套“选用育留”一揽子落实机制。强化外籍人才“高精尖缺”使用导向，在重点平台、重点机构优化工作许可“直通车”机制。以超常规举措和超常规力度引育人才。依托大科学计划、国际科技组织等探索超常规引才举措。推动实施“卡脖子”关键核心技术攻关人才支持专项。健全“引在高校、干在企业”、双聘双用等引才模式，支持企业更安全引进用好海外人才。强化重点领域科技创新人才自主培养。探索建立科教融合人才培养新模式，促进教育发展、科技创新、人才培养一体推进。统筹科技体制改革与人才发展体制机制改革，深入推进科技人才评价改革试点，加快建立以创新能力、质量、实效、贡献、学术道德为导向的科技人才评价体系。深入开展“未来创新领袖”培育、实施“强基激励计划”等，形成青年人才的全周期育人体系。

（三）营造活力迸发的创新生态，打造科技创新“核爆点”

打造富有活力的创新生态，建议构造不同层级、不同形态的开放创新体系，既要“面面俱到”优化创新治理体系，也要“重点突出”聚焦优势区域和重点领域，打造具有创新策源意义、引领赛道风口的“核爆点”。

一是进一步凝聚共识。承认我们对科技创新的治理理念和手段都需要变革，一个“稳妥型、交易型”、对科技创新“追随型”的城市，难以获得充满未知又欣欣向荣的未来。建议思维上从传统的“交易思维”向“知识经济”时代的“价值思维”转变，方式上从“管理”转向“治理”。围绕全链条加速机制和风险共担机制，就打造富有活力的创新生态开展专题调研和讨论，凝聚全社会对“两机制、一生态”的共识。

二是进一步形成合力。建议将机构改革作为理顺科技领导和管理体制的契机，加快组建市科技战略决策咨询委员会，加强战略布局，统筹重大政策制定、资源配置、重大改革；加强对区级科技创新的分类指导和授权赋能，对承接科研任务、打造创新载体及考核指标等分类管理；常态化统筹谋划和协同推进重大创新任务落地，有效推进新一轮在沪国家重大科技基础设施建设和应用，提升上海光子大科学装置等大科学设施的集群效能。

三是进一步探索路径。推进新型举国体制在上海的落地实施。建议强化新型举国体制下对在沪战略科技力量的顶层协同与动员机制，积极承接实施体现国家战略意图的重大科研任务，引导地方资源集聚，强化人才、空间、科研等服务保障。围绕集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业，聚焦集成电路产业创新研发、两机专项、高端医疗器械、卫星产业链等，针对性地制定战略总纲、打造核心实体、完善政策保障、组建行业联盟。

四是进一步叠加优势。充分发挥各重点区域禀赋，因区施策、分类指导，聚焦优势领域，优中育优，酝酿未来“核爆点”。建议统筹重大平台、重大专项、重大载体、重大政策、重要奖励、关键人才和“一区一特”布局，在科技人才支撑保障等方面强化“市区联动”。放大浦东张江、闵行零号湾、嘉定汽车城、松江G60等区域的创新要素集聚、产业链条完备、创新生态活跃的基础优势。发挥三大先导产业能量汇聚优势，充分挖掘上海在技术端、市场端、服务端的集成优势，如依托实力雄厚的三甲医院，整合各类临床中心资源，大力发展生物医药这一最具潜质的领域，叠加张江创新承载区区域优势，集中力量打造“张江生物医药”核爆点。